De Brabantse stallendeadline uitgelegd
Van vastgelopen vergunningverlening naar echte doelsturing
- De aanleiding: een probleem dat steeds groter werd
De Brabantse stallendeadline moet worden gezien tegen de achtergrond van de langdurige stikstofproblematiek in Noord-Brabant.
De provincie heeft al jarenlang regels om de ammoniakemissie uit veehouderijen terug te dringen. De gedachte daarachter is begrijpelijk: ammoniak uit de veehouderij draagt bij aan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en de provincie wil de emissies structureel verminderen.
De oorspronkelijke Brabantse aanpak was sterk gekoppeld aan huisvestingssystemen en emissiefactoren. Voor oudere stallen werd bepaald dat deze op een bepaald moment moesten worden aangepast. De leeftijd van een stalsysteem speelde daarbij een belangrijke rol. Voor rundvee werd in de Brabantse systematiek een termijn van 20 jaar gehanteerd en voor andere diercategorieën 15 jaar.
Die aanpak is niet nieuw. Al jaren wordt in Brabant gewerkt met zogenoemde stallendeadlines. In eerdere regelingen waren onder meer 1 januari 2020, 1 januari 2022 en later 1 juli 2024 belangrijke ijkmomenten. De provincie stelde daarbij steeds hogere eisen aan verouderde huisvestingssystemen.
Het probleem ontstond echter toen ondernemers daadwerkelijk aan die verplichtingen wilden voldoen.
- Het vergunningensysteem liep vast
Voor veel stalaanpassingen was een vergunning nodig. Tegelijkertijd werd de verlening van natuurvergunningen door de stikstofproblematiek steeds moeilijker.
De provincie constateerde zelf dat de vergunningverlening op een gegeven moment volledig tot stilstand was gekomen. In de stukken over de Routekaart Stalaanpassingen 2024 wordt dat letterlijk als probleem benoemd.
Dat creëerde een merkwaardige situatie.
De provincie zei tegen een ondernemer:
U moet uw verouderde stal aanpassen.
Maar wanneer die ondernemer vervolgens zei:
Prima, ik wil investeren en mijn ammoniakemissie verminderen. Ik wil daarvoor een vergunning aanvragen,
kon de overheid die vergunning in veel gevallen niet of nauwelijks verlenen.
De ondernemer kon daardoor niet zelfstandig uit de impasse komen.
Dat was niet alleen een juridisch probleem. Het was ook een economisch en bestuurlijk probleem.
Een ondernemer die bereid was om te investeren in emissiereductie, liep tegen een vergunningstelsel aan dat juist verhinderde dat die investering daadwerkelijk kon worden uitgevoerd.
Daarmee ontstond een vicieuze cirkel:
stallendeadline → vergunning nodig → vergunningverlening vastgelopen → stal kan niet worden aangepast → ondernemer voldoet niet aan deadline.
De provincie moest daarom op zoek naar een andere manier om hetzelfde doel te bereiken.
- De omslag: van vergunning naar melding
De provincie heeft uiteindelijk gekozen voor een andere aanpak.
Op 12 december 2025 stemden Provinciale Staten in met de aangepaste stikstofaanpak. De belangrijkste verandering was dat veehouders met verouderde stalsystemen niet langer voor de emissiereducerende maatregel zelf een natuurvergunning hoefden aan te vragen. In plaats daarvan zou een melding volstaan.
De datum werd vastgesteld op:
1 juli 2026
Veehouders met verouderde huisvestingssystemen moesten op die datum maatregelen hebben getroffen om de ammoniakemissie te verminderen.
Dit was een belangrijke bestuurlijke keuze.
De provincie erkende daarmee feitelijk dat het klassieke vergunningenstelsel niet geschikt was om deze generieke emissiereductie snel en uitvoerbaar te realiseren.
Een vergunning is immers bedoeld om vooraf een individuele activiteit te beoordelen en toestemming te geven.
Een melding werkt anders.
Bij een melding zegt de ondernemer in essentie:
Dit ga ik doen en ik voldoe daarmee aan de daarvoor geldende regels.
De overheid hoeft dan niet voor iedere individuele ondernemer opnieuw een volledig vergunningentraject te doorlopen.
Dat is precies de reden waarom een meldsysteem aantrekkelijk kan zijn bij een grote groep bedrijven die allemaal aan eenzelfde emissiedoel moeten voldoen.
- Waarom een meldsysteem logisch is
Een meldsysteem past goed bij een situatie waarin de overheid niet zozeer wil bepalen wat een ondernemer moet bouwen, maar vooral welk resultaat moet worden bereikt.
Dat onderscheid is essentieel.
Bij een klassieke middelgerichte aanpak zegt de overheid:
U moet maatregel A, B of C toepassen.
Bij een doelgerichte aanpak zegt de overheid:
Uw bedrijf moet de ammoniakemissie met X kilogram verminderen.
Dat zijn twee totaal verschillende benaderingen.
Bij de eerste benadering bepaalt de overheid het middel.
Bij de tweede benadering bepaalt de overheid het doel.
De ondernemer bepaalt vervolgens hoe hij dat doel technisch en bedrijfseconomisch bereikt.
Juist dat laatste sluit aan bij het begrip doelsturing.
- De provincie zegt voorstander te zijn van doelsturing
Dit is een belangrijk onderdeel van de discussie.
De provincie Noord-Brabant heeft zich uitgesproken voor een ontwikkeling richting doelsturing. Ook in de huidige aanpak wordt vooruitgekeken naar een systeem waarin bedrijven uiteindelijk een locatieplafond voor ammoniakemissie krijgen.
De provincie schrijft zelf dat dit locatieplafond wordt afgeleid van onder meer de reductienormen, de leeftijd van de huisvestingssystemen en het aantal dieren dat op 1 juli 2026 is toegestaan.
Ook wordt aangegeven dat vanuit doelsturing door overheden wordt gewerkt aan een nieuwe vergunningensystematiek.
Daarmee lijkt de richting duidelijk:
niet langer primair voorschrijven hoe een ondernemer moet produceren, maar steeds meer sturen op het uiteindelijke emissieresultaat.
Dat is een belangrijke ontwikkeling.
Maar daar ontstaat vervolgens een opmerkelijke tegenstelling.
- De praktijk: doelsturing wordt beperkt door de menukaart
In de huidige Brabantse regeling is namelijk een zogenoemde menukaart opgenomen.
Die menukaart bevat de maatregelen die binnen het meldsysteem mogen worden gebruikt.
De provincie heeft daarmee een aantal maatregelen geselecteerd waarvan zij vindt dat deze generiek toepasbaar zijn.
Een ondernemer mag vervolgens één of meer van die maatregelen kiezen om aan de voor hem geldende emissiereductienorm te voldoen.
De provincie schrijft zelf dat voor het voldoen aan de norm kan worden gekozen uit één of meer maatregelen uit de menukaart.
Daarmee ontstaat een fundamentele tegenstelling.
Aan de ene kant zegt de provincie:
Wij willen naar doelsturing.
Aan de andere kant zegt de regelgeving:
U mag alleen de middelen gebruiken die op onze limitatieve lijst staan.
Dat is feitelijk geen volledige doelsturing.
Het is doelsturing binnen een vooraf door de overheid vastgesteld middelenkader.
- Waarom een limitatieve menukaart eigenlijk een middelgerichte aanpak is
Het woord limitatief is hierbij essentieel.
Als een lijst limitatief is, betekent dit dat de ondernemer niet vrij is om iedere maatregel te gebruiken waarvan hij aannemelijk kan maken dat deze voldoende emissiereductie oplevert.
Hij mag uitsluitend kiezen uit de maatregelen die de overheid heeft opgenomen.
Stel dat er in de praktijk tientallen mogelijke maatregelen bestaan.
Denk bijvoorbeeld aan:
- voer- en managementmaatregelen;
- verlaging van het eiwitgehalte in het rantsoen;
- verbetering van de voerefficiëntie;
- maatregelen rond mestmanagement;
- microbiologische behandeling van mest;
- technieken om urine en feces anders te verwerken;
- aanpassingen in de mestopslag;
- toevoegmiddelen;
- water- of verdunningsmaatregelen;
- aanpassingen in ventilatie;
- combinaties van verschillende managementmaatregelen;
- technische bronmaatregelen;
- nieuwe innovatieve technieken;
- combinaties van kleine maatregelen die gezamenlijk een groot effect hebben.
Dan is het vanuit doelsturing logisch om te vragen:
Welke combinatie levert op dit bedrijf aantoonbaar voldoende emissiereductie op?
Maar een limitatieve menukaart zegt iets anders:
Welke van onze vooraf geselecteerde maatregelen past u toe?
Daarmee verschuift het zwaartepunt opnieuw van het doel naar het middel.
- De ondernemer is degene die zijn bedrijf het beste kent
Dit is niet alleen een principiële discussie.
Een veehouderij is geen standaardproduct.
Twee bedrijven met dezelfde diercategorie kunnen technisch en bedrijfseconomisch totaal verschillend zijn.
De ene ondernemer kan bijvoorbeeld relatief eenvoudig zijn rantsoen aanpassen.
Bij een ander bedrijf kan een aanpassing van het rantsoen veel grotere gevolgen hebben voor productie, diergezondheid of bedrijfsvoering.
Op een derde bedrijf kan juist een maatregel in de mestkelder of mestopslag veel effectiever zijn.
En op een vierde bedrijf kan een combinatie van verschillende kleinere maatregelen de beste oplossing zijn.
Daarom zou de logische vraag niet moeten zijn:
Welke maatregel staat op de Brabantse menukaart?
Maar:
Hoe kan deze ondernemer op deze locatie aantoonbaar aan het emissiedoel voldoen?
Dat is het verschil tussen middelsturing en doelsturing.
- De redelijke middenweg
Dat betekent niet dat iedere ondernemer zomaar iedere maatregel moet kunnen toepassen zonder enige onderbouwing.
Er is een uitstekend verdedigbare middenweg.
De provincie kan een emissiedoel vaststellen.
De ondernemer krijgt vervolgens de vrijheid om zelf te bepalen hoe hij dat doel bereikt.
Daarbij moet hij bij zijn melding aangeven:
- wat zijn uitgangssituatie is;
- welk emissiedoel voor zijn bedrijf geldt;
- welke maatregelen hij gaat toepassen;
- welk emissiereductie-effect daarvan wordt verwacht;
- hoe hij aannemelijk maakt dat de combinatie van maatregelen voldoende is;
- hoe de naleving later gecontroleerd kan worden.
Daarmee blijft de overheid sturen op het doel.
Maar de ondernemer krijgt ruimte om de oplossing te kiezen die bij zijn bedrijf past.
- Geen voorafgaande garantie hoeft geen probleem te zijn
Een belangrijk bezwaar tegen zo'n systeem kan zijn:
Maar hoe weet de ondernemer dan zeker dat de provincie zijn gekozen oplossing accepteert?
Dat is precies het punt waarop het karakter van het instrument verandert.
Bij doelsturing hoeft de overheid niet noodzakelijk vooraf te verklaren:
Deze specifieke techniek is goedgekeurd.
De overheid kan ook zeggen:
Dit is het emissiedoel. U mag zelf bepalen hoe u dat bereikt. U bent verantwoordelijk voor het resultaat.
Daarmee verschuift ook het risico.
Bij het huidige systeem ligt een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid bij de overheid.
De overheid bepaalt immers welke maatregelen op de menukaart staan en legt vervolgens via een maatwerkbesluit vast welke maatregel de ondernemer mag toepassen.
Bij een echte doelgerichte meldingssystematiek ligt meer verantwoordelijkheid bij de ondernemer.
Dat is niet onredelijk.
- Het zwaartepunt verschuift dan van voorafgaande toestemming naar toezicht
Dit is misschien wel het belangrijkste punt.
Een echte doelgerichte meldingssystematiek vraagt om een andere verhouding tussen ondernemer en overheid.
Niet:
Vooraf controleren → toestemming geven → daarna beperkte controle.
Maar:
Doel vaststellen → melding ontvangen → ondernemer voert maatregelen uit → overheid controleert → zo nodig handhaven.
Dat is een wezenlijk andere manier van reguleren.
Het zwaartepunt verschuift van vergunningverlening naar toezicht en handhaving.
En dat is juist logisch wanneer de overheid uiteindelijk geïnteresseerd is in het emissieresultaat.
- Wat gebeurt er als een ondernemer niet aan het doel voldoet?
Daar zit de kracht van een doelgericht systeem.
Stel dat een ondernemer heeft gemeld dat hij door een combinatie van maatregelen zijn ammoniakemissie voldoende zal reduceren.
De overheid kan vervolgens controleren of dat inderdaad gebeurt.
Als blijkt dat de reductie onvoldoende is, betekent dat niet automatisch dat het systeem heeft gefaald.
Integendeel.
Dan ontstaat een duidelijke bestuurlijke opdracht:
U voldoet niet aan het doel. U moet aanvullende maatregelen nemen.
De ondernemer krijgt daarmee niet de vrijheid om het emissiedoel te negeren.
Hij krijgt vrijheid in de route ernaartoe.
Dat is precies het verschil.
- Een voorbeeld
Stel dat een melkveehouder een reductiedoel van 50% moet realiseren.
Hij kiest niet voor één grote technische investering, maar voor een combinatie van:
- aangepast rantsoen;
- lager eiwitniveau;
- beter mestmanagement;
- een aanvullende behandeling van de mest;
- een aangepaste bedrijfsvoering.
De ondernemer meldt deze combinatie.
Als uit de onderbouwing aannemelijk is dat daarmee het doel kan worden bereikt, kan hij de maatregelen uitvoeren.
Vervolgens wordt toezicht gehouden.
Blijkt uit controle dat de reductie onvoldoende is?
Dan is de conclusie niet:
De methode staat niet op de menukaart.
Maar:
Het emissiedoel wordt niet gehaald.
Daarop volgt de verplichting om aanvullende maatregelen te treffen.
Dat is veel zuiverder.
- Het verschil tussen verantwoordelijkheid en voorschrijven
Dit systeem vraagt wel iets van de ondernemer.
De ondernemer krijgt meer vrijheid, maar ook meer verantwoordelijkheid.
Dat is een belangrijk uitgangspunt.
Meer vrijheid betekent niet minder verantwoordelijkheid.
Integendeel.
De ondernemer kiest zelf zijn oplossing en moet vervolgens kunnen aantonen dat hij het doel haalt.
Daarmee ontstaat een evenwicht:
De overheid bepaalt:
- het doel;
- de reductienorm;
- de wijze waarop naleving wordt gecontroleerd;
- de consequenties bij niet-naleving.
De ondernemer bepaalt:
- de technische oplossing;
- de managementmaatregelen;
- de combinatie van maatregelen;
- het tempo en de wijze van implementatie binnen de wettelijke kaders.
Dat is echte doelsturing.
- Waarom dit beter aansluit bij de bedoeling van een meldsysteem
Een meldsysteem heeft zijn kracht juist doordat niet iedere activiteit vooraf volledig individueel door het bevoegd gezag hoeft te worden beoordeeld.
De provincie heeft voor de huidige aanpak precies om die reden de vergunningplicht voor de emissiereducerende maatregel vervangen door een melding.
De provincie stelt zelf dat voor toepassing van een maatregel uit de menukaart geen natuurvergunning nodig is en dat een melding volstaat.
Maar wanneer vervolgens iedere melding inhoudelijk moet worden beoordeeld en er een maatwerkbesluit moet worden opgesteld waarin de toegestane maatregel wordt vastgelegd, blijft een deel van de bureaucratische logica van het vergunningenstelsel bestaan.
De procedure is dan wel eenvoudiger geworden, maar het systeem blijft in belangrijke mate middelgericht.
Een echte doelgerichte meldingssystematiek zou een stap verder gaan.
- De huidige systematiek heeft bovendien een ingebouwd innovatieprobleem
Een limitatieve menukaart heeft nog een ander nadeel.
Innovatie loopt altijd achter op regelgeving.
Een nieuwe techniek bestaat eerst in de praktijk.
Daarna moet worden onderzocht of de techniek werkt.
Vervolgens moet de werking worden onderbouwd.
Daarna moet de overheid beoordelen of de techniek voldoende betrouwbaar is.
Vervolgens moet de regelgeving worden aangepast.
Pas daarna kan de ondernemer de techniek breed toepassen.
Dat betekent dat een innovatieve ondernemer eigenlijk tegen een paradox aanloopt:
Juist omdat hij iets nieuws doet, staat het nog niet op de menukaart.
De provincie erkent zelf dat de menukaart alleen maatregelen bevat die generiek kunnen worden toegepast.
Dat is begrijpelijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en uitvoerbaarheid, maar het staat op gespannen voet met een beleid dat tegelijkertijd innovatie en doelsturing wil stimuleren.
- De provincie heeft dit probleem zelf al ervaren
De discussie over de menukaart is niet theoretisch.
In 2026 heeft de provincie bijvoorbeeld een overgangsregeling moeten maken voor bepaalde oudere emissiearme stalsystemen.
Deze systemen waren in het verleden toegestaan en er werd destijds van uitgegaan dat zij voldoende ammoniakreductie zouden opleveren. Later ontstond onzekerheid over de feitelijke werking.
Omdat deze systemen niet op de nieuwe menukaart stonden, ontstond een probleem.
De provincie heeft daarom besloten bepaalde systemen tot 1 januari 2030 onder voorwaarden toe te staan en in die periode de feitelijke werking nader te onderzoeken.
Dit laat precies zien waar het knelt.
De praktijk verandert sneller dan de limitatieve regelgeving.
- Doelsturing betekent niet dat alles mag
Een belangrijke misvatting moet worden voorkomen.
Doelsturing betekent niet:
Iedere ondernemer mag doen wat hij wil.
Het betekent:
Iedere ondernemer mag binnen de wettelijke kaders zelf bepalen hoe hij het vastgestelde doel bereikt.
Dat is een groot verschil.
Er kunnen nog steeds harde grenzen gelden.
Bijvoorbeeld:
- het aantal dieren blijft gebonden aan de bestaande toestemming;
- uitbreiding van dierplaatsen blijft vergunningplichtig;
- andere wettelijke voorschriften blijven gelden;
- de emissiereductienorm blijft verplicht;
- de ondernemer moet zijn gekozen maatregelen kunnen onderbouwen;
- de ondernemer moet aantoonbaar voldoen;
- bij niet-naleving kan worden gehandhaafd.
De vrijheid betreft dus de wijze waarop het doel wordt bereikt, niet het doel zelf.
- De stallendeadline wordt dan een resultaatsverplichting
Dat leidt tot een veel zuiverder juridische systematiek.
De stallendeadline zegt dan niet primair:
Op 1 juli 2026 moet u maatregel X hebben aangebracht.
Maar:
Op 1 juli 2026 moet uw bedrijf voldoen aan de voorgeschreven emissiereductienorm.
Dat is een fundamenteel verschil.
De eerste formulering is middelgericht.
De tweede formulering is resultaatgericht.
De tweede past veel beter bij doelsturing.
- De rol van de melding verandert
In een dergelijk systeem heeft de melding een andere functie.
De melding is dan geen verkapte vergunningaanvraag.
De melding is een kennisgeving van de gekozen route naar het doel.
De ondernemer meldt bijvoorbeeld:
Mijn bedrijf moet een reductie van X kg ammoniak realiseren. Ik bereik dat door maatregel A, B en C.
De overheid hoeft niet vooraf te beslissen:
Wij keuren A, B en C goed.
De overheid registreert de melding en kan vervolgens controleren of de ondernemer zijn verplichtingen daadwerkelijk nakomt.
Daarmee wordt de melding wat zij in wezen zou moeten zijn:
een instrument om de overheid in staat te stellen toezicht te houden op een wettelijke verplichting.
- Toezicht wordt daardoor belangrijker
Een doelgerichte systematiek vraagt wel om goed toezicht.
Dat betekent dat de overheid moet kunnen controleren:
- welke uitgangssituatie aanwezig was;
- welke maatregelen daadwerkelijk zijn genomen;
- of deze maatregelen daadwerkelijk worden toegepast;
- of de bedrijfsvoering overeenkomt met de melding;
- en uiteindelijk of het emissiedoel wordt gehaald.
Daarmee verandert ook de rol van de Omgevingsdienst.
Niet langer staat de vraag centraal:
Heeft deze ondernemer exact gedaan wat in het maatwerkbesluit staat?
Maar:
Voldoet deze ondernemer aan de wettelijke emissienorm?
Dat is een veel directere relatie tussen regelgeving en milieudoel.
- Handhaving wordt daarmee niet zwakker, maar juist sterker
Op het eerste gezicht lijkt het misschien alsof een ondernemer meer vrijheid betekent dat handhaving moeilijker wordt.
Dat hoeft helemaal niet.
Sterker nog: handhaving kan juist duidelijker worden.
Bij een middelvoorschrift kan een ondernemer immers zeggen:
Ik heb precies gedaan wat de overheid mij heeft voorgeschreven, dus daarmee moet het goed zijn.
Bij een doelvoorschrift is de kernvraag eenvoudiger:
Wordt het doel gehaald?
Als het doel niet wordt gehaald, moet de ondernemer aanvullende maatregelen treffen.
De verantwoordelijkheid is daarmee helder.
- Een belangrijk voordeel: bedrijfseconomische optimalisatie
Een ondernemer moet investeren op een manier die past bij zijn bedrijf.
Dat is geen detail.
Een maatregel die op het ene bedrijf relatief goedkoop is, kan op een ander bedrijf buitengewoon duur zijn.
Bij doelsturing kan de ondernemer daarom zelf de meest kosteneffectieve combinatie kiezen.
Daarmee ontstaat een prikkel om te zoeken naar:
de goedkoopste én technisch meest effectieve combinatie van maatregelen.
Dat is economisch rationeler dan wanneer de overheid vooraf een beperkt aantal maatregelen voorschrijft.
De ondernemer heeft immers een direct belang om het doel tegen zo laag mogelijke kosten te bereiken.
- Ook voor de overheid heeft dit voordelen
Een echte doelgerichte meldingssystematiek kan de provincie ontlasten.
De provincie hoeft niet langer voor iedere ondernemer vooraf te beoordelen of de gekozen techniek op zichzelf op de provinciale lijst staat.
De overheid stelt één algemene norm vast.
De ondernemer meldt zijn aanpak.
De overheid houdt toezicht.
Alleen wanneer sprake is van twijfel, risico of niet-naleving is intensiever onderzoek nodig.
Daarmee kunnen de beschikbare ambtelijke capaciteit en deskundigheid worden ingezet waar die het hardst nodig zijn.
- De kern van de voorgestelde verandering
De huidige systematiek kan daarom worden omgedraaid.
Huidige gedachte:
Menukaart → maatregel → melding → maatwerkbesluit → toezicht
Doelgerichte gedachte:
Emissiedoel → melding met eigen maatregelen → uitvoering → toezicht → aanvullende maatregelen indien nodig
Dat lijkt een klein verschil.
Het is echter een fundamentele verandering in bestuursfilosofie.
- Wat blijft er dan over van de Brabantse stallendeadline?
Eigenlijk blijft de kern volledig overeind.
De provincie bepaalt:
- welke reductie moet worden bereikt;
- voor welke bedrijven dat geldt;
- wanneer die reductie moet zijn gerealiseerd;
- welke wettelijke randvoorwaarden gelden.
De ondernemer krijgt alleen meer vrijheid in de manier waarop hij die reductie bereikt.
De stallendeadline wordt daardoor niet afgezwakt.
Integendeel.
De deadline wordt juist gekoppeld aan het doel waarvoor hij oorspronkelijk bedoeld was:
daadwerkelijke vermindering van ammoniakemissie.
- Dit is ook beter uitlegbaar aan ondernemers
Een ondernemer kan een doelgericht systeem veel gemakkelijker begrijpen.
De boodschap wordt:
Uw bedrijf moet per 1 juli 2026 een bepaalde emissiereductie realiseren. U mag zelf bepalen welke combinatie van technische, voer- en managementmaatregelen u daarvoor gebruikt. U meldt vooraf wat u gaat doen. Wij controleren achteraf of u zich aan uw verplichtingen houdt. Als blijkt dat u het doel niet haalt, moet u aanvullende maatregelen treffen.
Dat is helder.
Het zegt waar de overheid voor staat én waar de ondernemer voor verantwoordelijk is.
- Wat gebeurt er met de rechtszekerheid?
Dit is een belangrijk aandachtspunt.
Bij het huidige systeem geeft het maatwerkbesluit de ondernemer een zekere mate van rechtszekerheid: de provincie legt vast welke maatregel wordt toegepast en onder welke voorwaarden. De provincie vermeldt ook dat tegen een dergelijk maatwerkbesluit bezwaar en beroep mogelijk zijn.
Bij een systeem zonder voorafgaande individuele goedkeuring wordt die zekerheid minder.
Dat is een reëel nadeel.
Maar dat nadeel kan worden geaccepteerd als onderdeel van de keuze voor doelsturing.
De ondernemer krijgt immers iets anders terug:
vrijheid om zelf de meest geschikte oplossing te kiezen.
Het is dan een bewuste ruil:
minder voorafgaande zekerheid in ruil voor meer ondernemersvrijheid.
Dat is verdedigbaar, mits de norm zelf duidelijk en controleerbaar is.
- De overheid moet dan wel zorgen voor een heldere norm
Doelsturing kan alleen functioneren als het doel juridisch voldoende duidelijk is.
Een ondernemer moet vooraf kunnen weten:
- wat zijn emissienorm is;
- hoe die wordt berekend;
- welke uitgangssituatie wordt gebruikt;
- welke reductie hij moet realiseren;
- hoe de naleving wordt vastgesteld;
- binnen welke termijn aanvullende maatregelen moeten worden genomen.
Daarom moet niet de menukaart het juridische houvast bieden.
Het emissiedoel moet het juridische houvast bieden.
- De menukaart kan eventueel een andere functie krijgen
Dat betekent niet dat de bestaande menukaart volledig moet verdwijnen.
De menukaart zou bijvoorbeeld kunnen worden omgevormd tot een:
informatieve menukaart.
Daarin staan maatregelen waarvan bekend is dat ze kunnen bijdragen aan emissiereductie.
Maar het woord informatief is hierbij belangrijk.
De lijst zegt dan:
Deze maatregelen zijn beschikbaar en hiervan weten wij dat ze kunnen werken.
Niet:
Alleen deze maatregelen zijn toegestaan.
Dat verschil maakt ruimte voor innovatie en bedrijfsspecifieke oplossingen.
- Een nieuwe techniek kan dan direct worden toegepast
Een ondernemer die een nieuwe maatregel ontwikkelt, hoeft dan niet eerst te wachten totdat de provincie de regelgeving heeft aangepast.
Hij moet wel kunnen onderbouwen dat de maatregel voldoende emissiereductie oplevert.
Daarmee ontstaat een veel dynamischer systeem.
Innovatie hoeft niet meer te wachten op een wijziging van de provinciale regelgeving.
De bewijslast verschuift naar degene die de innovatieve maatregel wil toepassen.
Dat is logisch.
Wie een nieuwe oplossing kiest, zal moeten kunnen onderbouwen dat deze werkt.
- Dit past bij de ontwikkeling naar meten en verantwoorden
Een verdere ontwikkeling van doelsturing zou bovendien kunnen zijn dat steeds meer gebruik wordt gemaakt van daadwerkelijke metingen.
Niet alleen:
wat zou deze maatregel volgens een model moeten opleveren?
Maar steeds meer:
wat zien we daadwerkelijk op het bedrijf?
Dat sluit aan bij een ontwikkeling waarbij emissies beter worden gemeten en managementinformatie wordt gebruikt.
Daarmee kan de overheid uiteindelijk steeds meer sturen op het daadwerkelijke emissieresultaat in plaats van op theoretische emissiefactoren.
- De stallendeadline als overgang naar echte doelsturing
De Brabantse stallendeadline kan daarmee worden gezien als een interessante tussenstap.
De provincie heeft al een belangrijke keuze gemaakt:
van vergunning naar melding.
De volgende stap zou logisch zijn:
van limitatieve maatregelkeuze naar doelgerichte melding.
En daarna:
van administratieve controle naar resultaatgericht toezicht.
De ontwikkeling zou dan als volgt kunnen worden weergegeven:
vergunningstelsel → meldsysteem → doelmelding → meten en verantwoorden → echte doelsturing.
- Waarom dit bestuurlijk beter past bij de huidige situatie
De provincie bevindt zich momenteel in een ingewikkelde situatie.
Aan de ene kant moet de ammoniakemissie daadwerkelijk omlaag.
Aan de andere kant is de klassieke vergunningverlening voor natuur in Brabant zeer beperkt mogelijk. De provincie vermeldt zelf dat vergunningverlening slechts zeer beperkt mogelijk is en dat de vergunningverlening voor Natura 2000 nog steeds niet op orde is.
Juist daarom is het verstandig om activiteiten die uitsluitend gericht zijn op emissiereductie zoveel mogelijk buiten het klassieke vergunningencircuit te houden.
Een ondernemer die geen extra dieren wil houden, maar uitsluitend zijn emissie wil verminderen, zou niet opnieuw in hetzelfde vergunningenmoeras terecht moeten komen.
- De principiële keuze
Uiteindelijk gaat de discussie over één fundamentele vraag:
Vertrouwt de overheid de ondernemer toe dat hij zelf kan bepalen hoe hij een vastgesteld milieudoel bereikt?
Bij echte doelsturing is het antwoord:
Ja, mits hij het resultaat haalt.
Dat is een wezenlijk andere bestuursfilosofie dan:
De overheid bepaalt welke techniek u moet toepassen omdat wij vooraf willen weten dat u het juiste middel gebruikt.
- Een mogelijke nieuwe Brabantse systematiek
Een praktisch uitvoerbaar systeem zou er bijvoorbeeld als volgt uit kunnen zien.
Stap 1 – De provincie stelt het doel vast
Per diercategorie en/of bedrijfssituatie wordt een duidelijke emissienorm vastgesteld.
Stap 2 – De ondernemer bepaalt de route
De ondernemer kiest zelf de maatregelen waarmee hij de norm wil bereiken.
Dat kunnen maatregelen uit de bestaande menukaart zijn, maar ook andere aantoonbaar effectieve maatregelen.
Stap 3 – De ondernemer doet een melding
De melding bevat:
- uitgangssituatie;
- emissiedoel;
- gekozen maatregelen;
- berekening of onderbouwing van de verwachte reductie;
- wijze waarop de ondernemer de uitvoering borgt.
Stap 4 – Geen voorafgaande inhoudelijke toestemming
De melding is geen vergunningaanvraag.
De overheid hoeft dus niet vooraf iedere technische keuze goed te keuren.
Stap 5 – Uitvoering
De ondernemer voert zijn gemelde maatregelen uit.
Stap 6 – Toezicht
De Omgevingsdienst controleert risicogericht.
Stap 7 – Niet voldoen
Als blijkt dat het bedrijf niet aan de norm voldoet, krijgt de ondernemer de opdracht aanvullende maatregelen te treffen.
Stap 8 – Uiteindelijk handhaven
Als de ondernemer vervolgens weigert het emissiedoel te realiseren, beschikt het bevoegd gezag over de normale handhavingsinstrumenten.
- De essentie in één zin
De kern van de voorgestelde aanpak kan misschien wel het beste als volgt worden samengevat:
De provincie bepaalt hoeveel ammoniak een bedrijf mag uitstoten; de ondernemer bepaalt zelf hoe hij dat resultaat bereikt.
Dat is doelsturing.
- En daarmee wordt de stallendeadline eindelijk waarvoor zij bedoeld was
De discussie over de Brabantse stallendeadline moet uiteindelijk niet gaan over de vraag:
Welke techniek staat op de menukaart?
De discussie moet gaan over:
Hoeveel ammoniak moet dit bedrijf reduceren en hoe zorgen we ervoor dat die reductie daadwerkelijk wordt gerealiseerd?
De provincie hoeft daarvoor niet op de stoel van de ondernemer te gaan zitten.
Zij hoeft het doel vast te stellen, de randvoorwaarden te bepalen en ervoor te zorgen dat het doel wordt nageleefd.
De ondernemer kan vervolgens zelf de voor zijn bedrijf beste oplossing kiezen.
Dat kan een technische maatregel zijn.
Dat kan een managementmaatregel zijn.
Dat kan een voermaatregel zijn.
Dat kan mestmanagement zijn.
Dat kan een combinatie van maatregelen zijn.
En als morgen een nieuwe, betere en goedkopere techniek beschikbaar komt, hoeft de provincie niet eerst de menukaart aan te passen.
De ondernemer kan die techniek gebruiken, mits hij daarmee het doel aantoonbaar kan bereiken.
- Slotbeschouwing
De Brabantse stallendeadline is ontstaan vanuit een begrijpelijke ambitie: de ammoniakemissie uit de veehouderij moet omlaag.
De oorspronkelijke aanpak liep echter vast in een systeem waarin ondernemers wel verplicht werden om hun stallen aan te passen, maar waarin de noodzakelijke vergunningverlening steeds moeilijker werd.
De keuze voor een meldsysteem was daarom logisch en noodzakelijk.
De provincie heeft daarmee een belangrijke stap gezet.
Maar de volgende stap is minstens zo belangrijk.
Als de provincie werkelijk voor doelsturing kiest, moet zij die doelsturing ook daadwerkelijk in de regelgeving doorvoeren.
Een limitatieve menukaart past daar maar gedeeltelijk bij.
Zolang alleen vooraf door de overheid geselecteerde maatregelen mogen worden gebruikt, blijft het systeem in belangrijke mate middelgericht.
Een echte doelgerichte aanpak vraagt om een andere verhouding:
de overheid bepaalt het resultaat, de ondernemer bepaalt de oplossing.
Daarbij mag van de ondernemer worden verwacht dat hij verantwoordelijkheid neemt voor zijn keuze. Hij krijgt immers de vrijheid om de oplossing te kiezen die bedrijfstechnisch en financieel het beste bij zijn bedrijf past.
Daar staat tegenover dat hij niet automatisch de zekerheid krijgt dat de overheid zijn gekozen methode vooraf heeft goedgekeurd.
Dat is de consequentie van doelsturing.
De prijs voor meer ondernemersvrijheid is meer ondernemersverantwoordelijkheid.
Maar dat is geen bezwaar. Het is juist de kern van het systeem.
Als uit toezicht blijkt dat de ondernemer zijn doel niet haalt, moet hij aanvullende maatregelen nemen. En als hij dat niet doet, kan het bevoegd gezag handhaven.
Daarmee ontstaat een veel zuiverder systeem:
geen overheid die vooraf voorschrijft hoe een boer zijn emissie moet reduceren, maar een overheid die duidelijk voorschrijft dát de emissie moet worden gereduceerd en vervolgens controleert of dat daadwerkelijk gebeurt.
Dat sluit niet alleen beter aan bij de gedachte achter doelsturing.
Het sluit ook beter aan bij de oorspronkelijke reden om van vergunningverlening naar een meldsysteem over te stappen.
De melding wordt dan daadwerkelijk een melding.
De ondernemer krijgt ruimte.
De overheid houdt de regie.
En uiteindelijk telt maar één ding:
wordt het emissiedoel daadwerkelijk gehaald?
Maak jouw eigen website met JouwWeb